2014年2月最后一周，北京的空氣質(zhì)量發(fā)生了戲劇性的變化。開(kāi)始是連著數(shù)天極度嚴(yán)重的霧霾,，空氣質(zhì)量計(jì)幾乎爆表，城區(qū)可視度非常低,。一位學(xué)生發(fā)帖調(diào)侃道,，世界上最遠(yuǎn)的距離不是我在大洋的這邊、你在大洋的那邊,，而是我拉著你的手卻看不清你的臉,。不過(guò)周三傍晚一場(chǎng)遲到的春雨很快洗凈了霧霾，周四的北京陽(yáng)光明媚,、空氣清新,。可惜這樣的好天氣沒(méi)有維持很久,，前來(lái)參加 “兩會(huì)”的人大代表和政協(xié)委員們只好再次和北京居民一起見(jiàn)證空氣質(zhì)量的大起大落,。
今年“兩會(huì)”期間應(yīng)該還會(huì)有許多民意代表遞交關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的提案，不過(guò)相信他們更關(guān)心未來(lái)一年的改革政策,。今年“兩會(huì)”適逢新政府組成一周年,，民意代表和公眾正好可以趁此審視一下曾經(jīng)被稱為“克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的新經(jīng)濟(jì)政策框架。環(huán)境問(wèn)題雖然不是宏觀經(jīng)濟(jì)政策直接關(guān)注的對(duì)象,，卻是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵變量之一,。過(guò)去正是因?yàn)檎慕?jīng)濟(jì)政策過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，才忽視環(huán)境保護(hù)甚至放縱環(huán)境污染,。霧霾只是結(jié)構(gòu)性矛盾的一個(gè)方面,，其他如結(jié)構(gòu)失衡和分配不公等問(wèn)題同樣十分突出。所以經(jīng)濟(jì)新政的核心是通過(guò)深化改革甚至承受短期的痛苦換得長(zhǎng)期的繁榮和穩(wěn)定,。用李克強(qiáng)總理的話說(shuō),，不改革已經(jīng)不再是一個(gè)選項(xiàng)。
十八屆三中全會(huì)所批準(zhǔn)的關(guān)于綜合改革的決定,，為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向可持續(xù)增長(zhǎng)劃定了明確的路徑,。不過(guò)現(xiàn)在評(píng)價(jià)這個(gè)新政策框架可能為時(shí)過(guò)早，畢竟中央的改革領(lǐng)導(dǎo)小組才剛剛成立,，各部門還在分解,、細(xì)化具體的實(shí)施方案。
迄今為止,，我們所看到的只是劇本已經(jīng)寫好,，戲臺(tái)已經(jīng)搭起，開(kāi)場(chǎng)鑼鼓也已經(jīng)敲得震天響,，但大戲還未開(kāi)場(chǎng),。不過(guò)細(xì)心的觀眾應(yīng)該能夠體會(huì)到過(guò)去一年決策層所展示的容忍低增長(zhǎng)和推進(jìn)去杠桿的政策意向,，這些已經(jīng)明顯有別于以往的政策取向。但要真正落實(shí)三中全會(huì)制定的改革計(jì)劃,，未來(lái)幾年政府還會(huì)遇到各種各樣的挑戰(zhàn),。
對(duì)新政策框架的期待
去年兩會(huì)，新一屆的領(lǐng)導(dǎo)人正式就職,，之后國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù),、商業(yè)和媒體各界便開(kāi)始流傳各種版本的“克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”。這可能是因?yàn)殡m然決策層一直在緊鑼密鼓地制定綜合改革的方案,，外界所聽(tīng)到的僅僅是一些大而化之的改革原則,，比如改革是最大的紅利以及打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版等，但公眾對(duì)政府究竟會(huì)采取一些什么樣的具體措施卻并不明了,。
“官方政策尚未出臺(tái),，民間版本滿天飛”，向來(lái)如此,，這一次也不例外,。不過(guò)11月召開(kāi)的三中全會(huì)公布了全面深化改革的決定，總算是給各種民間猜測(cè)畫上了一個(gè)句號(hào),。
國(guó)內(nèi)外各界熱切期待經(jīng)濟(jì)新政還有一個(gè)重要的原因,，就是對(duì)轉(zhuǎn)變中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要性和迫切性有共識(shí)。改革開(kāi)放期間,，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了年均10%的GDP增長(zhǎng)速度,。人均GDP從改革初期的200美元增加到最近的6600美元，成功地由低收入經(jīng)濟(jì)一躍成為中高收入經(jīng)濟(jì),。2010年底我國(guó)超越日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體,，最近國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)界有一種流行的說(shuō)法，即“中國(guó)買什么什么貴,，中國(guó)賣什么什么便宜”,，這表明中國(guó)已經(jīng)真正成為國(guó)際市場(chǎng)上舉足輕重的大國(guó)經(jīng)濟(jì)。如果我國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠繼續(xù)保持較快的增長(zhǎng)速度,，那么在未來(lái)的十年之內(nèi),，我國(guó)不但可能躋身高收入經(jīng)濟(jì)的行列，還可能超過(guò)美國(guó)成為全球最大的經(jīng)濟(jì)體,。
但未來(lái)可能實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度卻是一個(gè)未知數(shù),。前任總理溫家寶就曾經(jīng)明確指出，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不協(xié)調(diào)的,、不平衡的,、低效率的和不可持續(xù)的。這些問(wèn)題包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴出口和投資,、消費(fèi)占GDP的比例下降,、收入分配不公,、環(huán)境污染和官員腐敗。上述結(jié)構(gòu)性矛盾的惡化,，在一定程度上正是政府過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度造成的,。每當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速，政府就不惜一切代價(jià)地增加投資保增長(zhǎng),，2008年下半年推出的4萬(wàn)億刺激政策就是一個(gè)例子,。以投資保增長(zhǎng)必然導(dǎo)致更為嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)失衡，北京的霧霾也是長(zhǎng)期執(zhí)行保增長(zhǎng)策略的后果之一,。
環(huán)境污染,、分配不公和官員腐敗使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以持續(xù),，這個(gè)比較容易理解,。結(jié)構(gòu)失衡尤其是投資過(guò)度和消費(fèi)不足與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可持續(xù)性之間的關(guān)系，就不那么直觀,。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力之一,，因?yàn)橘Y本積累和技術(shù)進(jìn)步都離不開(kāi)投資。事實(shí)上我國(guó)的投資率在改革期間從25%提高到近50%,，確實(shí)也是支持高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素,。但50%的投資率已屬舉世罕見(jiàn)，短期內(nèi)集中投資,，容易造成低效,、過(guò)熱甚至泡沫。投資多必然意味著消費(fèi)少,，大量的投資最終要轉(zhuǎn)化成產(chǎn)能,，在消費(fèi)需求不足的情況下很可能直接變成過(guò)剩產(chǎn)能。對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傷害是顯而易見(jiàn)的,。泰國(guó)和馬來(lái)西亞的投資率在上個(gè)世紀(jì)90年代中期達(dá)到了40%以上,，緊接著就爆發(fā)了金融危機(jī)，這個(gè)前車之鑒值得我們重視,。另外,，投資過(guò)多還造成對(duì)大宗商品的過(guò)度需求，今天我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的比重大概在12%左右,，但我國(guó)消耗的大宗商品已經(jīng)占到世界的三分之一到一半,。如果我們現(xiàn)在還不改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全世界沒(méi)有足夠多的資源來(lái)支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng),。
全球危機(jī)期間,，4萬(wàn)億刺激政策其實(shí)加深了國(guó)內(nèi)各界對(duì)于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式尤其是政府保增長(zhǎng)政策的反思。刺激政策成功地促成了增長(zhǎng)的快速反彈,，但同時(shí)也導(dǎo)致了一些嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),，比如信貸急速擴(kuò)張?jiān)黾恿私鹑陲L(fēng)險(xiǎn),，地方負(fù)債快速增長(zhǎng)放大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，通脹壓力和房產(chǎn)泡沫也不斷加劇,，投資過(guò)度的矛盾也進(jìn)一步惡化,。可以說(shuō),，全球危機(jī)期間保增長(zhǎng)的刺激政策使得之前關(guān)于改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的設(shè)想和努力都落了空,。2012年11月之后，李克強(qiáng)總理多次表示,，不能再不計(jì)代價(jià)地保增長(zhǎng),，要把調(diào)結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)提到更高的政策位置。
在各種關(guān)于“克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”（Likonomics）的解讀中,，最具代表性的應(yīng)該是巴克萊資本的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)?013年6月27日發(fā)布的報(bào)告“北京明信片”中表達(dá)的觀點(diǎn),，他們提出經(jīng)濟(jì)新政可能包括三大支柱，即不再大規(guī)模地刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),、通過(guò)去杠桿控制金融風(fēng)險(xiǎn)和全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革,。當(dāng)時(shí)引發(fā)較大爭(zhēng)議的是兩個(gè)問(wèn)題，一是政府還會(huì)不會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),？我的看法是如果增長(zhǎng)出現(xiàn)較大幅度的波動(dòng),，政府應(yīng)該還會(huì)采取適當(dāng)?shù)暮暧^經(jīng)濟(jì)措施穩(wěn)增長(zhǎng)，但這有別于過(guò)去以舉國(guó)體制保增長(zhǎng)的做法,。二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)不會(huì)發(fā)生硬著陸,？如果政府真的要走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，放棄保增長(zhǎng)的做法,，那么未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期內(nèi)顯著減速的可能性是存在的,。
經(jīng)濟(jì)周期是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常現(xiàn)象,。經(jīng)濟(jì)處于上行期時(shí),，很多投資都會(huì)上馬。經(jīng)濟(jì)下行時(shí),，那些質(zhì)量不太好的項(xiàng)目就很容易變成過(guò)剩產(chǎn)能而被淘汰掉,。所以周期性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速實(shí)際是提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的重要過(guò)程，就像人感冒,、發(fā)燒卻可以增強(qiáng)抵抗力一樣,。我們過(guò)去一直采取“保八”政策，在經(jīng)濟(jì)中養(yǎng)了一批GDP增速保持在8%以上才能勉強(qiáng)微利的“溫室企業(yè)”,，每次增長(zhǎng)一減速它們就叫苦連天,，似乎天就要塌下來(lái)了。毫無(wú)疑問(wèn)，這些企業(yè)的存活實(shí)際上降低了總體經(jīng)濟(jì)的效率,。
2013年12月27日,，天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)，李克強(qiáng)總理（中）聽(tīng)取了工銀金融租賃公司的匯報(bào),，鼓勵(lì)他們圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要,，創(chuàng)新金融服務(wù)，支持中國(guó)裝備“走出去”（圖/劉震）
全面深化改革的決定
十八屆三中全會(huì)批準(zhǔn)的關(guān)于全面深化改革的決定,，可以被看作是經(jīng)濟(jì)新政的官方版本,。這一決定所包含的改革內(nèi)容之廣、力度之大超出了很多專家的預(yù)期,。在意料之中的改革領(lǐng)域包括財(cái)稅,、金融、要素價(jià)格,、戶口制度改革以及計(jì)劃生育政策的調(diào)整,。三中全會(huì)召開(kāi)前夕，一些專家估計(jì)在國(guó)有企業(yè)和土地制度方面不太可能采取重大改革舉措,，但最終還是明確提出了國(guó)有企業(yè)改革的方向,，即從過(guò)去管人,、管事,、管資產(chǎn)逐步過(guò)渡到單純的管資本。而土地制度的改革最終要做實(shí)土地作為財(cái)產(chǎn)與要素的兩大特性,，前者要求明確產(chǎn)權(quán),，后者需要市場(chǎng)定價(jià)。
由全面深化改革的決定反映的經(jīng)濟(jì)新政,，與我國(guó)政府在過(guò)去30年采取的改革策略有比較大的改變,，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：
第一，頂層推動(dòng)成為下一步改革策略的重要特征,。我國(guó)過(guò)去實(shí)施的很多改革都具有明顯的自下而上的色彩,，比如說(shuō)上世紀(jì)80年代初推廣到全國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大包干，并不是中央設(shè)計(jì)出來(lái)的,，而是根據(jù)安徽鳳陽(yáng)等地農(nóng)民的實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的,。許多改革措施都是在基層試驗(yàn)成功再提煉成官方政策，俗稱“摸著石頭過(guò)河”,，這個(gè)方法的好處是不太會(huì)犯脫離實(shí)際的錯(cuò)誤,。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，改革進(jìn)入了深水區(qū),，在許多改革領(lǐng)域已經(jīng)無(wú)石頭可摸,。
比如利率市場(chǎng)化和資本項(xiàng)目開(kāi)放，這樣的改革無(wú)法過(guò)多依靠基層自發(fā)試點(diǎn)，而需要更多的頂層設(shè)計(jì),。當(dāng)初溫州和深圳前海金融改革實(shí)驗(yàn)區(qū)都希望在利率和匯率改革上先行一步,，但最后都不了了之。金融改革不同于制造業(yè)開(kāi)放,，因?yàn)橘Y金可以自由流動(dòng),，一個(gè)地區(qū)放開(kāi)對(duì)資金價(jià)格的管制，等同于放開(kāi)全國(guó)的資金價(jià)格管制,。
頂層推動(dòng)還有一個(gè)很重要的意義,，就是可以幫助克服利益集團(tuán)反對(duì)改革的行為。比如,，2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布了一個(gè)“三十六條”政策鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷行業(yè),，但沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。于是國(guó)務(wù)院在2010年又發(fā)布了一個(gè)“新三十六條”政策,，再次鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷行業(yè),，但還是沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為什么民營(yíng)資本進(jìn)入不到壟斷行業(yè)里去,？原因各種各樣,，但最重要的理由大概是壟斷部門的抵制，壟斷部門的企業(yè)基本上都是大型國(guó)有企業(yè),，以“共和國(guó)長(zhǎng)子”自居,，企業(yè)高管本來(lái)就是中組部任命的“中管干部”，即便是政府部門對(duì)這些也無(wú)可奈何?，F(xiàn)在通過(guò)成立最高權(quán)威的中央綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組,，也許可以摧毀那些利益團(tuán)體對(duì)改革的阻擋。
第二,，明確提出在2020年之前全面推進(jìn)市場(chǎng)化,。我國(guó)自1978年底開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)改革，大方向一直是從中央計(jì)劃向市場(chǎng)體系過(guò)渡,。不過(guò)政府一直沒(méi)有明確未來(lái)的目標(biāo)經(jīng)濟(jì)體制,，雖然在上個(gè)世紀(jì)90年代初提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念，官方的提法一向是計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合,，變化的只是兩者之間的權(quán)重,。到現(xiàn)在為止，市場(chǎng)化改革一直是一個(gè)尚未完成的半拉子工程,。而十八屆三中全會(huì)明確未來(lái)市場(chǎng)機(jī)制將在要素配置中發(fā)揮決定性作用,，而且明確凡是市場(chǎng)能夠決定的，政府不再干預(yù),。這相當(dāng)于給已經(jīng)進(jìn)行了35年的經(jīng)濟(jì)改革最后的臨門一腳,，完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡,。
第三，三中全會(huì)關(guān)于改革的決定顯示出公平,、正義優(yōu)先于效率,、發(fā)展的明顯傾向。過(guò)去的經(jīng)濟(jì)改革政策通常都要落到支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)終極目標(biāo)上,，比如1992年鄧小平南巡時(shí)就提出“發(fā)展才是硬道理”,，到了實(shí)際工作中,，發(fā)展就被轉(zhuǎn)化成GDP增長(zhǎng)率這個(gè)單一指標(biāo),，這才有各地書記、市長(zhǎng)自覺(jué)轉(zhuǎn)身?yè)?dān)當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)董事長(zhǎng),、總經(jīng)理的角色,，熱衷于招商引資,。政府重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才有了我國(guó)連續(xù)三十幾年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),。但不可否認(rèn),，這個(gè)政策也帶來(lái)了公平、效率,、環(huán)境等方面的問(wèn)題,。三中全會(huì)關(guān)于改革的決定明確提出要淡化GDP增長(zhǎng)速度在官員考核中的作用，隨后中央組織部發(fā)布了具體的實(shí)施辦法,。
雖然落實(shí)三中全會(huì)改革決定的努力尚未全面鋪開(kāi),，但新一屆政府上任以來(lái)已經(jīng)采取了一系列的改革措施。最為明顯的變化是適度容忍增長(zhǎng)減速,。自去年年底以來(lái),，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們一直在爭(zhēng)論今年政府的增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)放在7.5%還是7%,，支持增長(zhǎng)目標(biāo)維持在7.5%的專家強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定市場(chǎng)信心的重要性,，而支持把增長(zhǎng)目標(biāo)下調(diào)到7%的專家則認(rèn)為這樣可以宣示政府進(jìn)一步容忍低增長(zhǎng)、全力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的決心,。當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們爭(zhēng)論什么是合適的增長(zhǎng)目標(biāo)的時(shí)候,，一個(gè)十分重要的變化已經(jīng)發(fā)生了，即大家似乎不再堅(jiān)持以前增長(zhǎng)低于8%將造成災(zāi)難性后果的判斷,。過(guò)去一年多來(lái),，李克強(qiáng)總理多次明確指出，我國(guó)現(xiàn)在既無(wú)必要也無(wú)條件不惜一切代價(jià)地保增長(zhǎng),。2013年年中經(jīng)濟(jì)明顯減速,，政府適當(dāng)?shù)夭扇×艘恍┒ㄏ驅(qū)捤傻氖侄畏€(wěn)增長(zhǎng)，但沒(méi)有再走4萬(wàn)億刺激政策的老路,。
另一個(gè)重大的變化是大幅度減少行政審批,。這既是市場(chǎng)化改革的一個(gè)重要部分，同時(shí)也能夠幫助減少腐敗的土壤。在去年“兩會(huì)”,，李克強(qiáng)總理表示國(guó)務(wù)院各部門行政審批項(xiàng)目還有1700多項(xiàng),，并承諾本屆政府將取消三分之一以上。之后,，國(guó)務(wù)院就開(kāi)始密集調(diào)整行政審批項(xiàng)目,，先后于2013年5月15日、7月22日,、12月10日和2014年2月15日發(fā)布了有關(guān)取消和下放行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的文件,，取消和下放的行政審批項(xiàng)目及子項(xiàng)總計(jì)為299項(xiàng)。這項(xiàng)改革沖擊最大的顯然是國(guó)家發(fā)改委,，比如原來(lái)由國(guó)家發(fā)改委審批的企業(yè)投資擴(kuò)建民用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目,、企業(yè)投資紙漿項(xiàng)目核準(zhǔn)、地方糧庫(kù)劃轉(zhuǎn)中央直屬糧食儲(chǔ)備庫(kù)（站）審批,、煤炭生產(chǎn)許可證核發(fā),、設(shè)立煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè)審批、國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目國(guó)際招標(biāo)國(guó)內(nèi)中標(biāo)機(jī)電設(shè)備進(jìn)口零部件免征關(guān)稅審核等均已被取消,。
還有一個(gè)重大變化是通過(guò)去杠桿控制金融風(fēng)險(xiǎn)的努力,。2013年6月20日銀行間拆借市場(chǎng)發(fā)生“錢荒”，周回購(gòu)利率升到12%以上,，引發(fā)了市場(chǎng)參與者普遍的擔(dān)憂,。但這次央行的應(yīng)對(duì)策略與以往不同，雖然在短期內(nèi)注入了一些流動(dòng)性以穩(wěn)定市場(chǎng)利率,，不過(guò)沒(méi)有大幅放水,，之后半年多來(lái)市場(chǎng)利率一直保持在相對(duì)較高的水平。決策者的用意很清楚,，過(guò)去一直沿用的“在發(fā)展中解決問(wèn)題”的思路已經(jīng)很難幫助我國(guó)實(shí)現(xiàn)去杠桿,，保持相對(duì)偏緊的流動(dòng)性狀況和相對(duì)偏高的市場(chǎng)利率，正是希望逐步降低經(jīng)濟(jì)中過(guò)高的杠桿率,，特別是將流動(dòng)性從投機(jī)性領(lǐng)域逼回到實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門,。與此同時(shí)，監(jiān)管部門也積極地采取措施加強(qiáng)對(duì)影子銀行的監(jiān)管并推進(jìn)資本市場(chǎng)的改革,。
最后,，國(guó)務(wù)院在2013年還采取了其他一些重大步驟，包括在上海建立自由貿(mào)易區(qū)和召開(kāi)城鎮(zhèn)化大會(huì),，不過(guò)在這兩大標(biāo)題之下具體能做一些什么樣的事情,，還需要進(jìn)一步觀察。比如政府即希望推進(jìn)城鎮(zhèn)化,，又不希望演變成新一輪的投資過(guò)熱,，所以強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化主要是人的城鎮(zhèn)化,。同樣，建立上海自貿(mào)區(qū)的目的是在全國(guó)服務(wù)業(yè)開(kāi)放方面先行先試,，自貿(mào)區(qū)準(zhǔn)備對(duì)外開(kāi)放的領(lǐng)域包括教育文化,、育幼養(yǎng)老、會(huì)計(jì)審計(jì),、物流運(yùn)輸和金融服務(wù)等,。特別是自貿(mào)區(qū)自建立之時(shí)期便接受了中美雙邊投資協(xié)定談判的兩大條件，即準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單,，具有歷史性的意義,。不過(guò)，部分自貿(mào)區(qū)官員曾經(jīng)聲稱自貿(mào)區(qū)將成為中國(guó)利率市場(chǎng)化,、匯率增加靈活性和資本項(xiàng)目開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū),，這個(gè)不太好理解。
2013年11月5日,，李克強(qiáng)總理（中）到黑龍江撫遠(yuǎn)縣紅旗村考察時(shí),，攀上駕駛室同農(nóng)機(jī)手交談
經(jīng)濟(jì)新政元年的考驗(yàn)
2013年是新政府施政的第一年，雖然在取消行政審批,、深化金融改革方面做了大量的工作,，當(dāng)然也成功地維持住了穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，但新政府在第一年所取得的最大的成績(jī)是凝聚全社會(huì)的共識(shí)和制定全面改革的方案,。能做到這一點(diǎn)實(shí)屬不易,，多年來(lái)我們一直希望積極推進(jìn)改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,，最后往往是雷聲大雨點(diǎn)小,，雖然增長(zhǎng)速度沒(méi)有掉下來(lái)，但增長(zhǎng)質(zhì)量卻不斷下降?，F(xiàn)在方案已經(jīng)通過(guò),，下一步的關(guān)鍵就要看實(shí)施。很多專家把2014年看作新政府經(jīng)濟(jì)新政元年,，非常有道理,。可以預(yù)期的是,，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署與指揮下，今年經(jīng)濟(jì)改革可能出現(xiàn)遍地開(kāi)花的局面,。但落實(shí)方案一點(diǎn)不比制定方案容易,，如何積極、穩(wěn)步全面推進(jìn)改革,，考驗(yàn)決策者的政治智慧與政策技巧,。
今年改革可能面對(duì)的第一個(gè)考驗(yàn)是,，是否真的有魄力以短痛換取長(zhǎng)期的穩(wěn)定。從方向上看,，哪怕需要承受短期調(diào)整的痛苦也不改變推進(jìn)改革的決心已經(jīng)很明確,，難處在于如何判斷短期經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)去政府也是每年都提出一大堆改革的領(lǐng)域,，比如改善收入分配,、減少過(guò)剩產(chǎn)能、打破行業(yè)壟斷等等,。最后這些計(jì)劃都不了了之,，無(wú)非是兩個(gè)方面的原因，一是利益集團(tuán)實(shí)在太強(qiáng)大了,，政府無(wú)法攻破他們的阻力推動(dòng)改革,。二是短期內(nèi)出現(xiàn)了更為緊迫的經(jīng)濟(jì)矛盾，政府只好先把改革放在一邊,。每年年初政府都會(huì)在“兩會(huì)”上提出三大宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)：保增長(zhǎng),、防通脹和搞改革，只是三者之間的次序會(huì)出現(xiàn)變化,，有時(shí)是保增長(zhǎng)放在首位,，有時(shí)是搞改革放在首位。不過(guò)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)這三者之間可能存在一個(gè)三元悖論,，也就是說(shuō)如果它們之間發(fā)生矛盾,，政府最多能夠保住其中的兩個(gè)目標(biāo)。過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)是,，每當(dāng)增長(zhǎng)或者通脹出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),，政府很可能就會(huì)放棄改革的目標(biāo)。
破解這個(gè)三元悖論的方法之一是適度容忍低增長(zhǎng),。只要增長(zhǎng)減速不引發(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)比如失業(yè)率和壞賬率飆升,，政府完全可以采取有限的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定措施，但仍然把工作重點(diǎn)放在推進(jìn)改革上,。新政府在這方面已經(jīng)有突破性的表現(xiàn),，“保八”不再是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的底線，過(guò)去兩年多來(lái),，GDP增長(zhǎng)一直處于8%以下的水平,，政府雖然在2012年第二季度和2013年第三季度采取了一些定向?qū)捤傻拇胧瑳](méi)有再重走4萬(wàn)億刺激政策的老路,。但7%或者7.2%的增長(zhǎng)底線是不是仍然偏高,？1998年政府提出增長(zhǎng)“保八”的時(shí)候，全國(guó)勞動(dòng)人口年增800萬(wàn)人,，需要新增就業(yè)機(jī)會(huì)1200萬(wàn)個(gè)?，F(xiàn)在勞動(dòng)人口年均減少300萬(wàn)人,，需要新增就業(yè)機(jī)會(huì)200萬(wàn)個(gè)。按照這些數(shù)據(jù)推算,，目前的增長(zhǎng)底線應(yīng)該可以低于7%,。事實(shí)上，過(guò)去兩年GDP增長(zhǎng)率幾度跌到7.5%以下,，但國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有出現(xiàn)大面積失業(yè),，勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題還在繼續(xù)，工資也還在高速上漲,。既然我們現(xiàn)在走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路,，我們就需要逐步接受經(jīng)濟(jì)周期是很正常的現(xiàn)象。增長(zhǎng)底線定得過(guò)高的一個(gè)可能后果是擠壓改革的空間,。
需要容忍的短期調(diào)整痛苦還包括金融機(jī)構(gòu)倒閉和金融產(chǎn)品違約,。2014年開(kāi)年中誠(chéng)信托產(chǎn)品的違約風(fēng)險(xiǎn)成為一大熱門話題，最后這個(gè)問(wèn)題通過(guò)包括地方政府在內(nèi)的各方的安排獲得了解決,，投資者雖然損失了第三年的一小部分回報(bào),，既拿回了投資本金，3年綜合起來(lái)也還是獲得了比較高的回報(bào),。這一產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決,，為其他可能出現(xiàn)問(wèn)題的信托產(chǎn)品提供了先例，市場(chǎng)預(yù)期全國(guó)總計(jì)11萬(wàn)億元信托產(chǎn)品的三分之一將在今年年中之后到期,。如果最后都要通過(guò)類似安排來(lái)解決,，不但可能成為各級(jí)政府和金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，還可能造成嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,，也就是說(shuō)投資者不會(huì)再認(rèn)真地識(shí)別投資產(chǎn)品的潛在風(fēng)險(xiǎn),。這對(duì)即將醞釀利率市場(chǎng)化和資本項(xiàng)目開(kāi)放的中國(guó)金融市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，可能成為未來(lái)危機(jī)的前兆,。像中誠(chéng)這樣的礦產(chǎn)信托產(chǎn)品,，總市值比較小，300萬(wàn)元投資門檻非常高,，如果能讓這樣的失敗的產(chǎn)品違約,，既不至于影響系統(tǒng)性穩(wěn)定，還可能幫助逐步建立市場(chǎng)紀(jì)律,。這樣的事情現(xiàn)在不做,，未來(lái)躲不開(kāi)，但難度會(huì)越來(lái)越大,。
第二個(gè)考驗(yàn)是如何在穩(wěn)步推進(jìn)改革的同時(shí)不觸發(fā)系統(tǒng)性的危機(jī),。這一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)在金融部門表現(xiàn)得尤其突出，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,，過(guò)去三十多年來(lái)一些新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在實(shí)施金融自由化之后遭遇了各種各樣的金融危機(jī),。具體在改革中值得關(guān)注的可能是兩個(gè)問(wèn)題，一是要重視各項(xiàng)改革之間的先后次序,。比如,，如果在國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)真正解決軟預(yù)算約束問(wèn)題之前貿(mào)然推進(jìn)利率市場(chǎng)化，很可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不顧風(fēng)險(xiǎn)地大幅度提高存款利率以吸引存款,，而國(guó)有企業(yè)則會(huì)無(wú)視貸款利率上升繼續(xù)大量從銀行借款,。最終的結(jié)果必然是國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表同時(shí)暴漲，與此同時(shí)財(cái)務(wù)虧損迅速上升,，導(dǎo)致嚴(yán)重的流動(dòng)性緊縮,。同樣道理，在國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的行為改善之前放開(kāi)資本項(xiàng)目管制,，跨境資本不是大出就是大進(jìn),。短期內(nèi)資本大出，會(huì)導(dǎo)致資金成本上升,，貨幣貶值,，資產(chǎn)價(jià)格崩盤。短期內(nèi)資本大進(jìn),，很可能推動(dòng)貨幣升值,、資產(chǎn)泡沫放大、國(guó)際債務(wù)上升,，一旦國(guó)內(nèi)市場(chǎng)出現(xiàn)風(fēng)吹草動(dòng),，資本就會(huì)外逃。所以不論是哪一種情形,，最后都可能觸發(fā)金融危機(jī),。
二是對(duì)于敏感領(lǐng)域的改革要準(zhǔn)備預(yù)案應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的最壞情形。比如市場(chǎng)人士擔(dān)心的一個(gè)問(wèn)題是地方政府負(fù)債,，尤其是那些地方融資平臺(tái)的債務(wù),，總量也許不是很可怕，但增速很驚人,。2010年底全國(guó)是11萬(wàn)億元,，2013年年中增加到近18萬(wàn)億元。如果個(gè)別信托產(chǎn)品出現(xiàn)違約,，會(huì)不會(huì)引發(fā)投資者對(duì)地方融資平臺(tái)的擔(dān)憂,？如果發(fā)生，地方政府如何融資支持必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),？如果因?yàn)橥顿Y者不擔(dān)心地方政府負(fù)債,，那么在其他信托產(chǎn)品發(fā)生違約的情況下，投資者會(huì)不會(huì)把更多的資金投入地方融資平臺(tái),？既然地方負(fù)債主要是用于地方建設(shè),，如果出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難只能由中央政府埋單,，中央政府不如現(xiàn)在直接承認(rèn)地方負(fù)債的責(zé)任，同時(shí)通過(guò)地方人大監(jiān)督或者通過(guò)財(cái)政部代發(fā),，保障地方建設(shè)必要的融資來(lái)源,，但控制過(guò)去地方融資平臺(tái)軟預(yù)算約束的行為。
第三個(gè)考驗(yàn)是如何在落實(shí)全面改革決定的過(guò)程中不斷修正方案,。經(jīng)濟(jì)改革是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程,，同樣的政策措施在不同的經(jīng)濟(jì)可能得到不一樣的結(jié)果，更何況我們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)總是有局限的,。比如央行自2013年6月以來(lái)維持相對(duì)偏緊的市場(chǎng)流動(dòng)性和相對(duì)偏高的市場(chǎng)利率,，其推動(dòng)金融部門去杠桿和迫使流動(dòng)性從投機(jī)性領(lǐng)域流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的政策意向十分清晰。但單純的總量政策能否達(dá)到上述政策目的,？由我們目前看到的實(shí)際形勢(shì)判斷,，流動(dòng)性收緊的結(jié)果加速了資金從正規(guī)銀行向影子銀行的轉(zhuǎn)移，而利率上升首先傷害的反而是實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門,，而不是房地產(chǎn)等帶有投機(jī)性的活動(dòng),。鑒于這樣的情況，也許政府應(yīng)該在收緊貨幣總量變量的同時(shí),，采取更多的結(jié)構(gòu)性改革的措施,，包括推進(jìn)利率市場(chǎng)化、改變地方政府舉債的軟預(yù)算約束,、加強(qiáng)對(duì)影子銀行等金融活動(dòng)的監(jiān)管以及直接遏制一些資產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)性行為,。
同樣道理，上海自貿(mào)區(qū)是進(jìn)一步開(kāi)放的重要舉措,，尤其是在推動(dòng)服務(wù)業(yè)開(kāi)放可以發(fā)揮舉足輕重的作用,，引進(jìn)外資企業(yè)，推出內(nèi)資企業(yè),。同時(shí)也給政府如何在開(kāi)放的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境里管理各類中外資服務(wù)型企業(yè)提供學(xué)習(xí),、積累經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。與此同時(shí),，自貿(mào)區(qū)究竟能在多大程度上先試?yán)适袌?chǎng)化和資本項(xiàng)目開(kāi)放等項(xiàng)目其實(shí)并不確定,，倘若和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)之間沒(méi)有設(shè)置嚴(yán)厲的區(qū)隔，那么自貿(mào)區(qū)放開(kāi)就等于全國(guó)放開(kāi),。如果通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)嚴(yán)格區(qū)隔上海自貿(mào)區(qū)和國(guó)內(nèi)其他地區(qū),，那么考慮到自貿(mào)區(qū)有限的規(guī)模和機(jī)構(gòu)數(shù)量，這樣的試驗(yàn)對(duì)其后即將在全國(guó)推開(kāi)的改革究竟有多少借鑒意義實(shí)在不好說(shuō),。
所以在成功地凝聚了全社會(huì)的共識(shí)并制定了全面改革的方案之后,，政府可能還需要堅(jiān)定地推進(jìn)改革，但同時(shí)也可以對(duì)一些具體的措施及時(shí)地做出靈活的調(diào)整，以達(dá)到改革的最佳目的,。
（作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授）
28省份公布2014年GDP增速和CPI調(diào)控目標(biāo)
