康樂南新街，一個(gè)拆除中的頂樓工廠（張志韜/圖）

2022年底以來,，廣州,、清遠(yuǎn)兩市推出相關(guān)政策推進(jìn)中大紡織商圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和有序轉(zhuǎn)移。位于商圈一帶以康樂,、鷺江等為代表的城中村的更新改造備受關(guān)注,。

當(dāng)下城中村改造的主要模式是拆舊建新——村落原本的建成環(huán)境被完全拆掉，地產(chǎn)開發(fā)商入場,，本地人獲得賠償和回遷安置,，原本租住在城中村的流動人口則遷移到離城市更遠(yuǎn)的地方。

中國人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系助理教授趙益民的研究領(lǐng)域是空間政治和城市政治經(jīng)濟(jì),，城鄉(xiāng)結(jié)合部,、城中村是他長期關(guān)注的重點(diǎn)?！翱赡馨殉侵写逡曌髋K亂差,，認(rèn)為必須一拆了之是因?yàn)槲覀儗Τ鞘械南胂蟮膮T乏?！彼f,，“在我們的城市變遷里，更多的是城市主義變成了唯一的生活方式,?！薄爸灰覀冞€在現(xiàn)在的城市資本積累的模式里，決策主體的切身利益還與土地市場緊密聯(lián)系,，城中村的拆遷大概就是不可避免的,。”

中國人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系助理教授趙益民（受訪者提供）

《南方人物周刊》和他探討了城市化過程中城中村的形成,、作用與轉(zhuǎn)型,，以及城市產(chǎn)業(yè)升級中快速擴(kuò)張的正規(guī)化趨勢。以下是對話節(jié)錄：

城市與村莊的關(guān)系不止“城中村”一種

南方人物周刊：你曾講到城中村的形成過程,，從形態(tài)而言,，“村”是怎么被城市包圍起來的,？

趙益民：城中村的形成跟城市有直接的關(guān)系。很多地方的城中村之所以變成城中村,，是因?yàn)槌鞘邢蛩鼈冏邅砹?，村民們和村莊還在原來的位置，只是他們周邊的建成環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化,。從現(xiàn)在的眼光去看,，這些村子就變成了城中村。

如果從實(shí)際的歷史進(jìn)程來看,，之所以有城中村這樣的景觀,，最重要的原因是我們的政治經(jīng)濟(jì)安排，這在珠三角非常明顯,。1980年代之后,，尤其是90年代以來，隨著城市空間快速擴(kuò)張,，地方政府需要不斷回應(yīng)空間的外溢,。

但城市空間要正常運(yùn)作，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施,，需要巨大投入,。那個(gè)年代的城市政府并不像現(xiàn)在這樣有充足的收入，為了節(jié)省開支,，征收農(nóng)民土地時(shí),，征收的是價(jià)格低很多的耕地，村民們的宅基地暫時(shí)不動,。村子周圍的耕地變成城市建設(shè)用地,，建起高樓，村莊也逐漸被城市包圍,。

南方人物周刊：在村莊形態(tài)變化的過程中,，村民和村集體的處境發(fā)生了怎樣的改變？

趙益民：在轉(zhuǎn)型過程中,，地方政府需要去承擔(dān)的另外一個(gè)重要事項(xiàng)是失去了耕地之后農(nóng)民的生計(jì)該如何處理,。如果沒有妥當(dāng)安排，這很可能釀成潛在的社會風(fēng)險(xiǎn),。所以他們需要借助村集體的力量,。村集體的歷史起點(diǎn)是生產(chǎn)隊(duì)，農(nóng)民們集結(jié)成一個(gè)集體去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),。

現(xiàn)在沒有地了,，村集體該怎么辦？廣東探索出來的方式就是把原先的村集體從一個(gè)社會政治組織轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)組織。大家現(xiàn)在看到的村集體都是各種各樣的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社,，這就是村集體自身屬性的轉(zhuǎn)型,，轉(zhuǎn)型的目的是為了保證原先城中村里的社會連接不至于斷裂。村集體轉(zhuǎn)型成經(jīng)濟(jì)聯(lián)社后,，通過運(yùn)營資產(chǎn)或者物業(yè)能夠?yàn)榇迕駛兠磕甑氖杖?、社會福利和保障兜底,?？梢哉f這是上級政府和村集體、村民形成的一種新的契約關(guān)系,。但是這種關(guān)系延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會組織模式,，生產(chǎn)隊(duì)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)社是緊密銜接的。

在鷺江東約新街88號附近,，工作人員在對屋頂?shù)倪`建進(jìn)行拆除（黎湛均/圖）

南方人物周刊：這個(gè)模式是否只存在于珠三角,？北方的城中村和南方的相比，在轉(zhuǎn)型模式上有什么不同,？

趙益民：經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的模式首創(chuàng)于珠三角,。后來逐漸被其他地方學(xué)習(xí)，但都是很晚近的事情,。據(jù)我所知,，在北京城市邊緣的這些村莊進(jìn)行股份制改革，也就是在2005年之后,，甚至2010年前后,，很多村子是直到拆遷的時(shí)候才開始進(jìn)行股份制改革。但改革之后,，北京的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營模式仍然相對單一,，不像珠三角的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社那樣是非常靈活的、有很多產(chǎn)業(yè)的市場主體,。

南方人物周刊：你在論文中指出,，珠三角的城中村在拆遷時(shí)會把10%左右的土地返還給村集體，由村集體來運(yùn)營,。這也是一種特色,。

趙益民：這是1990年代廣州探索出來的一條合作經(jīng)營之路。當(dāng)時(shí)廣州市政府剛開始提要建設(shè)珠江新城,，政府一方面非常迫切地想要讓城市盡可能往東走,，另外一方面又缺乏足夠的財(cái)政收入來支撐這些基礎(chǔ)設(shè)施和對農(nóng)民的社會保障。所以他們就以出讓土地作為抓手,，既獲得了足夠的收入來負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施,，又通過分享一定比例的土地，讓村集體來承擔(dān)社會保障方面的工作,。

南方人物周刊：北京的城中村很多是在城市邊緣,，但是廣州,，城中村會出現(xiàn)在市中心。北方和南方的城中村形態(tài)有何不同,？

趙益民：確實(shí)很不一樣,。在南方，尤其是珠三角,，城市化的進(jìn)程猛烈,，地方政府也樂于采用各種折中措施，以實(shí)用主義的態(tài)度來推進(jìn)城市化進(jìn)程,。而在北方,，尤其是以北京為代表的城市，一方面在早期城市化的進(jìn)程沒有珠三角那么劇烈,，另一方面行政的力量非常強(qiáng)大,。

當(dāng)城市開始走向某一個(gè)村莊，北方大多不會像珠三角那樣保留一部分宅基地,，而是直接拆掉,，村民就直接回遷安置了，原先跟農(nóng)村聚落有關(guān)的形態(tài)和景觀都消失了,。所以在北京很難見到城市內(nèi)部或者市中心的城中村,。

我在研究里經(jīng)常提，在中國觀察城市化進(jìn)程的前沿地帶,，絕不只有城中村這一種類型,，比如在北京，更典型的稱呼應(yīng)當(dāng)叫城鄉(xiāng)結(jié)合部,。這是從名字里就能直接看出來的差異,。

來自康鷺片區(qū)的工人參觀位于清遠(yuǎn)的“廣州北·中大時(shí)尚科技城”一個(gè)運(yùn)作中的工廠（張志韜/圖）

“臟亂差”？除了拆還有什么方式,？

南方人物周刊：在輿論中城中村一般都和“臟亂差”“治安很不好”這類話語相聯(lián)系,，最后似乎都導(dǎo)向拆遷、改造的政策議程,。有沒有其他角度來理解城中村,？

趙益民：我們對城中村的話語經(jīng)常有“臟亂差”這樣的字眼，但是與全球南方其他很多城市的所謂“貧民窟”相比,，城中村其實(shí)是非常正規(guī)的聚落,，有非常完善的治理體系以及基本的公共服務(wù)和治安保障。

城中村帶來了什么,？它其實(shí)幫政府解決了大量人口涌入城市時(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施供給和住房供給的挑戰(zhàn),。換句話說，政府因?yàn)槌侵写宓拇嬖诙换砻饬撕芏嘣诨A(chǔ)設(shè)施方面的投入，以及建設(shè)公共住房的投入,，因?yàn)槌侵写迤鸬搅艘环N替代性的作用,。如果不是因?yàn)榭禈反搴旺樈澹侵写蟛计ナ袌霾粫@么繁榮,。沒有城中村,，東莞和順德的制造業(yè)也不會如此發(fā)達(dá)，世界工廠是不太可能以這種方式和規(guī)模出現(xiàn)的,。

我們其實(shí)是可以重新去思考對待城中村的別樣方式,。可能把城中村視作臟亂差,，認(rèn)為必須一拆了之是因?yàn)槲覀儗Τ鞘械南胂蟮膮T乏,。我們能不能重新去思考城市別樣的可能性？城中村現(xiàn)在的形態(tài)里飽含著生機(jī),，同時(shí)也確實(shí)存在著一些問題，比如過高的密度和消防方面的隱患,。但除了把它們拆了之外,，有沒有可能通過別的方式來解決這些問題，讓它變成城市的一個(gè)新的組成部分,，而不是外在于城市的他者,？

南方人物周刊：那除了拆遷重建之外，有沒有一些比較好的城中村更新案例,？比如深圳的“握手302”,，藝術(shù)家嘗試以藝術(shù)和文化活動介入城中村。

趙益民：民間的這種項(xiàng)目和組織是鞏固城中村活力很重要的來源,。但是目前應(yīng)該沒有任何一個(gè)類似這樣的組織有能力去影響城中村整體的改造進(jìn)程,。白石洲拆遷了，“握手302”也得搬家,。

南頭古城可能是個(gè)例外,，因?yàn)樗簧钲陔p年展選作了場地，它變成了文化生產(chǎn)的組成部分,。在這樣的文化生產(chǎn)機(jī)制里,，城中村的景觀作為一種獵奇的對象被保存了下來。但這不代表南頭的模式能夠推廣到其他很多村子,，因?yàn)樯铍p展不可能在每個(gè)村子里都辦,。

歸根結(jié)底，只要我們還在現(xiàn)在的城市資本積累的模式里,，決策主體的切身利益還與土地市場緊密聯(lián)系,，城中村的拆遷大概就是不可避免的。

在康樂南約新街一個(gè)即將拆除的樓頂廠房里，工人正在整理制衣設(shè)備,，準(zhǔn)備打包出售（黎湛均/圖）

當(dāng)城市主義變成唯一的生活方式

南方人物周刊：從1950年代土地改革到1980年代土地出讓市場的建立,，在城市化過程中，土地這一要素發(fā)生了怎樣的變化,？

趙益民：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代沒有土地市場,，因此土地只有使用價(jià)值，沒有交換價(jià)值,。一個(gè)國有單位如果需要使用土地,，只需要跟計(jì)委報(bào)批，審核之后就無償劃撥土地,。土地是沒有價(jià)格和市場的,，它不屬于有價(jià)的生產(chǎn)要素。

但到了1970年代末80年代初,，新生事物出現(xiàn)了,，比如外資、港資企業(yè),。這些企業(yè)到珠三角去建廠,，那他們建廠所需要的土地要不要收取租金？

按照以前的慣例,，企業(yè)建廠土地是無償劃撥的,，但是劃撥的對象是國有企業(yè)，如果無償劃撥給外資,，會不會涉及國有資產(chǎn)流失,？與此同時(shí)，當(dāng)時(shí)的憲法明文規(guī)定,，禁止土地的買賣和批租,。1980年國務(wù)院出臺了臨時(shí)性條例，規(guī)定外資企業(yè)用地可以收取一定年限的租金,，這相當(dāng)于在土地轉(zhuǎn)型中撕開了一個(gè)口子,。

從那之后土地市場就逐步建立了，1987年中國第一宗土地公開拍賣發(fā)生在深圳,。1988年憲法修正案把“任何組織或者個(gè)人不得侵占,、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占,、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地,。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，1990年的時(shí)候有了國有土地出讓條例（注：《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》）,，第一次在國家制度層面明文規(guī)定土地的屬性,、土地的批租的過程,、土地的交易主體，以及他們的關(guān)系和流程等等內(nèi)容,。土地從不可交易的生產(chǎn)要素變成了具有交換價(jià)值的空間要素,。

南方人物周刊：具體到城中村改造的過程中，政府,、開發(fā)商,、村集體在其中扮演了怎樣的角色？

趙益民：在現(xiàn)在的城市政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中,，城中村改造最主要的模式就是把原先的建成環(huán)境拆掉,，把原先生活在這里的人所構(gòu)造出來的生活空間抹去，然后這塊土地就變成所謂“凈地”,。之后這樣的凈地會進(jìn)入土地市場的“招拍掛”流程（注：我國國有土地使用權(quán)出讓方式有四種：招標(biāo),、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓）,，由企業(yè)競得,，進(jìn)入開發(fā)流程，之后在這里重新建設(shè)出來的建成環(huán)境就跟原先生活在這里的人以及他們的生活空間毫無關(guān)系了,。

在這個(gè)過程里政府,、開發(fā)商和村集體的互動關(guān)系其實(shí)是因時(shí)因地而變化的。在不同的時(shí)間和不同的地方,，它們的組合是不一樣的。

1990年代北京市政府為了在城鄉(xiāng)結(jié)合部建綠化隔離帶,，允許村集體與開發(fā)商直接對接,。由村集體給開發(fā)商提供土地，開發(fā)商利用土地給村集體建設(shè)商品房和回遷安置房,，村集體把商品房賣掉之后,，用掙來的錢去建設(shè)綠地，這個(gè)過程基本與市政府沒有關(guān)系,。

但是1998年土地管理法修訂,，所有國有土地的出讓必須要經(jīng)過當(dāng)?shù)卣Ｈ绻寮w有一塊土地要跟開發(fā)商合作,，首先必須得讓市政府來把這塊地給征了,，再在公開的市場上招拍掛，拍給開發(fā)企業(yè),。

隨著國有土地出讓的制度逐漸完善,，市政府的征收成為了必要環(huán)節(jié)，但其中依然保留了政府,、開發(fā)商,、村集體合作的其他可能路徑,。比如之前提到的土地返還，還有象征性的征收——這在北京也很常見,，市政府按照規(guī)定征收了一塊土地,，但不用支付地價(jià)給村集體（原先的土地所有者），這塊地也跟市政府沒有實(shí)質(zhì)上的關(guān)系,，依然是村集體或其下屬的企業(yè)來開發(fā),，給自己的村民建回遷安置房或其他物業(yè)。

三者的角色和互動關(guān)系錯綜復(fù)雜,，有很多的細(xì)致而微的安排,，但總體上依然服從和服務(wù)于拆舊建新的城市政治經(jīng)濟(jì)邏輯。

南方人物周刊：在拆遷的過程中,，本地村民和城中村的實(shí)際居民（很多是流動人口和外來務(wù)工者）的處境是怎樣的,？

趙益民：城市規(guī)劃圈有一個(gè)術(shù)語叫作“人口倒掛”，指的是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的這些聚落里,，外來人口和本地人口的比例接近甚至超過10:1,。

比如村子里可能有三萬多總?cè)丝冢渲腥f是外來人口,，只有三千是本地人,。當(dāng)拆遷來臨時(shí)，這三萬名外來人口和拆遷的唯一關(guān)系是他們又得搬一次家,。他們不會因?yàn)樽约涸谶@住了很久,、跟這邊的人很熟、有了自己的社會網(wǎng)絡(luò)而在拆遷過程中獲得任何形式的補(bǔ)償,，因?yàn)樗麄儾槐灰暈椤氨镜亍比丝凇?/p>

在城中村的改造過程里,，村民和租客分化成了兩個(gè)階層。村民們因?yàn)榛剡w安置獲得了多套住房,，他們能夠延續(xù)自己之前以房租為生的生活方式,，某種意義上他們成了食利者階層；而租客們只能進(jìn)一步流動,。

比如,，當(dāng)三環(huán)邊的大紅門拆了，北京的流動人口只能搬到距離市中心更遠(yuǎn)的地方,，從三環(huán)到四環(huán),，現(xiàn)在都走到了六環(huán)。在我看來這就是一種新的階層分化,。

以前的社會學(xué)家總是說“城市主義是一種生活方式”,，但是在我們的城市變遷里，更多的是城市主義變成了唯一的生活方式,。

不管你是什么角色,，你只能在這樣的邏輯里面順應(yīng)唯一的路,，去做唯一的選擇。每個(gè)人其實(shí)都有各自的掙扎,，哪怕是作為“食利者”階層的村民,，他們的家庭關(guān)系也可能因拆遷而受到劇烈的沖擊。我們見過太多的案例,，拆遷完后人們因?yàn)榉重?cái)產(chǎn)的問題導(dǎo)致父子反目或者夫妻離婚,。

南方人物周刊：城中村改造背后的制度是土地財(cái)政，土地財(cái)政的基本邏輯是怎樣的,？

趙益民：國家主導(dǎo)的,、基于土地的和城市導(dǎo)向的資本積累是土地財(cái)政的內(nèi)核。土地財(cái)政是城市政治經(jīng)濟(jì)的主干脈絡(luò),，而城中村的改造是執(zhí)行這套機(jī)制的一個(gè)具體抓手,。

我國在過去這些年因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了很多財(cái)政收入，財(cái)政收入投向了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),，造就了更多的新的城市空間,，比如說新拆出來的城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部。這些空間又通過土地市場給政府帶來了更多的收益,。這就進(jìn)入了一種正向循環(huán),，這些收益又能帶來更多的基礎(chǔ)設(shè)施、更多的土地和更多的未來收益,。

但是如果我們仔細(xì)地去看GDP里各種要素的占比,，以及其中固定資產(chǎn)總投資里房地產(chǎn)開發(fā)等相關(guān)投資的占比，可能會反過來問到底是經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)了城市的變遷,，還是城市的變遷促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長,。土地財(cái)政就扮演了城市變遷與經(jīng)濟(jì)增長之間的核心中介者的角色。從這個(gè)意義上來說,，土地財(cái)政對于地方政府來說至關(guān)重要。因此在過去兩年房地產(chǎn)市場下行和預(yù)期不景氣的情況下,，地方財(cái)政也開始遇到困難,。

南方人物周刊：土地財(cái)政長期主導(dǎo)城市邏輯，可能帶來哪些問題,？

趙益民：第一是我們的思維方式線性化了,，我們默認(rèn)只有一種可以接受的城市空間形態(tài)和景觀特征，然后把所有不符合景觀需求的建成環(huán)境和日常生活空間都給清理掉,。

第二,，地方政府可能會圍繞著土地財(cái)政和空間運(yùn)營開展自己的很多行動，把自己變成城市空間的經(jīng)營者,，這就有可能進(jìn)一步走進(jìn)“城市企業(yè)主義”的困局之中,。假如用這樣的思維去行事,，可能更關(guān)注的是效率，而會相對忽視公平,。

缺乏想象空間的“正規(guī)化”

南方人物周刊：具體到康樂村和鷺江村,，政府目前的改造計(jì)劃是把服裝的設(shè)計(jì)、商貿(mào)環(huán)節(jié)留在廣州,，制造環(huán)節(jié)遷到清遠(yuǎn),。這會給產(chǎn)業(yè)和城市帶來怎樣的影響？

趙益民：以北京大紅門案例作參照,，政府自上而下規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)集群往往比較難達(dá)到政策目標(biāo),。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)集群的形成有自己的歷史和地理背景——比如說熟人網(wǎng)絡(luò)和顧客群體，他們跟商家建立起了長期穩(wěn)固的關(guān)系,，而當(dāng)你遷到了一個(gè)相對更遠(yuǎn)的地方的時(shí)候,，顧客們可能不會跟著你遷。

過去幾年,，北京的大紅門和動物園批發(fā)市場外遷到了河北的燕郊,、白溝等地。就現(xiàn)狀來看,，可能也就是勉強(qiáng)維持生意,，原先在北京的市場能夠輻射整個(gè)華北，現(xiàn)在可能縮小到了一個(gè)局部,，比如說河北或廊坊的特定地方,。

從你的描述來看，廣州市政府的主要關(guān)切是把附加值最高的環(huán)節(jié)留在廣州,，附加值低的中間環(huán)節(jié)給遷出去,。但如果僅僅只是在清遠(yuǎn)劃一片地方，建議或者要求企業(yè)在這里建廠,，這個(gè)行為本身是無法生成新的產(chǎn)業(yè)集群的,。如果要去推動，還要認(rèn)真思考如何促成不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)之間的深度整合,，如何能夠克服它們彼此在地理距離上的挑戰(zhàn),，否則，我覺得這一設(shè)想最后未必能夠成型,。

2023年2月17日,，鷺江東約新街88號大院舉行廣清紡織服裝產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移招商大會（張志韜/圖）

南方人物周刊：近來的城市產(chǎn)業(yè)遷移特別像項(xiàng)飆在浙江村研究里提的“正規(guī)化”，正規(guī)化的快速擴(kuò)張可能帶來哪些問題,？

趙益民：關(guān)于這個(gè)問題我想從兩個(gè)方面來回應(yīng),，一是當(dāng)我們討論正規(guī)和非正規(guī)的時(shí)候，是誰在界定這種標(biāo)準(zhǔn),。比如中大片區(qū)的那些小商戶,，我相信絕大部分都是有營業(yè)執(zhí)照的,，從工商注冊的手續(xù)來說他們都是正規(guī)的產(chǎn)業(yè)。再比如城中村都是有村集體和黨組織,，他們到底是正規(guī)還是非正規(guī),，是誰在拿什么樣的準(zhǔn)繩來量，這是一個(gè)很有趣的話題,。

二是越來越多的城市政策開始期待把看似“非正規(guī)”的要素給正規(guī)化,，但正規(guī)化的目標(biāo)是為了把所有異質(zhì)性元素都納入到單一維度的想象之中，最終是不是會導(dǎo)致我們的城市千篇一律,、日益單調(diào)呢,？

正規(guī)化的快速擴(kuò)張，它讓我們對世界對城市的想象變得沒有別樣的可能,。具體到日常生活,，正規(guī)化的擴(kuò)張會讓流動人口不停搬遷，讓他們離市中心越來越遠(yuǎn),；讓小商戶們沒有能力鞏固自己好不容易建立起來的商貿(mào)網(wǎng)絡(luò)和客戶關(guān)系,，這也可能讓社會分層日益加劇。當(dāng)你被視作符合正規(guī)化想象的時(shí)候,，你可能會因此享受很多紅利,。但是如果你不在這個(gè)群體里，你可能會因此被放置在另一個(gè)極端,，生活會受到嚴(yán)重的沖擊,。