?東北地區(qū)是我國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地,。在我國社會主義工業(yè)化初期，東北為建立獨(dú)立,、完善的國民經(jīng)濟(jì)體系,，推動我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程做出過重大貢獻(xiàn)。然而,，在各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素的綜合影響下,，東北一度陷入衰退。自上世紀(jì)90年代起,，機(jī)制和體制問題,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題始終困擾著東北的發(fā)展步伐。

東北亞經(jīng)濟(jì)研究院院長王洪章曾算過一筆賬,，展現(xiàn)東北經(jīng)濟(jì)面臨的難題,，“以吉林為例，每增加一個單位的固定資產(chǎn)投資,，增加的地區(qū)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于廣東和浙江的1/3,，增加的財(cái)政收入僅相當(dāng)于廣東的1/5、浙江的1/4和江蘇的1/3,，增加的就業(yè)人數(shù)僅相當(dāng)于廣東,、浙江、江蘇的1/5,。”

2003年l0月,，國家下發(fā)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》,，正式拉開東北振興的序幕，至今已近二十年,。關(guān)于東北發(fā)展面臨的困難和問題,，以及如何實(shí)現(xiàn)東北振興發(fā)展的討論從未停止。2021年恰逢“十四五”規(guī)劃發(fā)展的開局之年,，政府工作報(bào)告指出,，“十四五”時(shí)期,，要“推動?xùn)|北振興取得新突破”。

在這一背景下,，本刊采訪了東北本土學(xué)者吉林大學(xué)東北亞研究中心教授衣保中和北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心研究員付才輝,，與他們探討關(guān)于東北的過去、現(xiàn)在和未來,。他們所展現(xiàn)的不同視角也讓我們得以一窺東北問題的復(fù)雜性,。

有人離開，也有人回東北創(chuàng)業(yè)

P：你一直生活在東北,，對東北人口外流現(xiàn)象有哪些直觀體會,？

衣：東北原本是一個人口流入地區(qū)。從清朝末年開始,，由于自然災(zāi)害以及政府號召移民實(shí)邊等原因,，大批人口從山東、河北,、河南等地遷移到東北,。東北曾是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口外流的跡象最早出現(xiàn)于改革開放后,，主要原因是老工業(yè)基地衰退,，尤其表現(xiàn)為伴隨資源逐漸枯竭而導(dǎo)致的資源型產(chǎn)業(yè)衰落。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不好,，就業(yè)機(jī)會減少,，導(dǎo)致以青壯年為主的人口外流。

以我們學(xué)校的畢業(yè)生為例,，全國各地的企業(yè)都會來校園招聘,，很多外地的大企業(yè)大廠效益好，能給出更有競爭力的工資待遇,。部分一線城市地方政府還會對碩士,、博士有專門的人才補(bǔ)貼政策，對畢業(yè)生的吸引力會更高,。

P：從2003年發(fā)起第一輪“振興東北”戰(zhàn)略至今已近二十年,。曾有學(xué)者統(tǒng)計(jì)過，針對東北振興及相關(guān)政策已有一千余項(xiàng),，其中國家政策兩百項(xiàng)左右,。為什么東北人口依然呈逆增長的趨勢？

衣：國家?guī)缀趺磕甓紩o東北一些特殊的區(qū)域優(yōu)惠政策,。2003年l0月,，國家下發(fā)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式拉開東北振興的序幕,。最初一段時(shí)間,，系列政策的實(shí)施效果很好。但后來給東北的政策也會給別的地區(qū),，政策普惠后,，對東北經(jīng)濟(jì)的提振效應(yīng)相對就會減弱。

不過,，總體來看,，“東北振興”是有實(shí)效的。從世界范圍來看,，老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象普遍存在,。比如美國的“鐵銹帶”同樣在后工業(yè)時(shí)代遭遇了產(chǎn)業(yè)衰退、人口流失等系列問題,。相較之下,，雖然東北地區(qū)與珠三角、長三角地區(qū)相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大,，但基本保持著經(jīng)濟(jì)正增長,。如果沒有這些年國家的政策扶持，可能東北人口外流的現(xiàn)象會更嚴(yán)重,。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)有個“極化效應(yīng)”理論,，認(rèn)為在市場機(jī)制的作用下，一旦地區(qū)間發(fā)展水平與發(fā)展條件出現(xiàn)差異,，條件好,、發(fā)展快的地區(qū)就會在發(fā)展過程中不斷為自身積累有利因素，從而對落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng),。不過,，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，又會出現(xiàn)“擴(kuò)散效應(yīng)”,，即發(fā)達(dá)地區(qū)的一些要素開始向周邊擴(kuò)散,，對落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生拉動作用。比如一些東南沿海的企業(yè)為了保證原料供應(yīng),，如今也會在東北設(shè)廠,，拉動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位,。也有一些東北人在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)掌握了先進(jìn)的技術(shù)或者經(jīng)營理念后,，選擇回東北創(chuàng)業(yè)，這類群體也在增加,。

付：近二十年來,，關(guān)于“東北振興”的各個級別,、各種類型的政策確實(shí)很多,。但其與東北人口增長之間的關(guān)系如何,，目前還沒有精確的量化結(jié)果，不能輕率給出定論,。

從數(shù)據(jù)上看,，東北人口逆增長最早出現(xiàn)在2013年。東三省中,，最早出現(xiàn)常住人口每年持續(xù)逆增長的是黑龍江,，從2013到2019年累計(jì)減少了八十多萬人，相對于2013年的總?cè)丝跍p少超2%,。接著是遼寧,，從2014到2019年累計(jì)減少了近四十萬人，相對于2014年的總?cè)丝跍p少了近1%,。最后是吉林省,，從2015到2019年減少了六十多萬人，相對于2015年的總?cè)丝跍p少超2%,。

導(dǎo)致人口逆增長的直接原因主要有兩點(diǎn)：一是人口自然增長率下降（出生率減去死亡率）,，二是人口流失（從本地流向外地）。對東北來說,，二者兼有,。東北人口自然增長率為負(fù),，主要是歷史原因，東北國有企業(yè)多,，過去計(jì)劃生育執(zhí)行嚴(yán)格，導(dǎo)致人口過早老齡化,。不過，東北人口逆增長最主要的原因還是人口外流,。

人口外流的原因很多,，無法一概而論,。比如東北冬季氣候嚴(yán)寒,，一些經(jīng)濟(jì)條件好的老年人會遷徙到溫暖的南方養(yǎng)老，就會導(dǎo)致人口外流,。但東北人口外流最讓大家擔(dān)憂的還是適齡勞動力的流失。個體原因千差萬別,，但一個比較普遍的原因在于當(dāng)?shù)卣也坏胶线m的就業(yè)機(jī)會,。

這些年東北適齡勞動力流失嚴(yán)重,，其實(shí)從側(cè)面反映了過去很長一段時(shí)間政策未能促進(jìn)足以滿足當(dāng)?shù)貏趧恿Τ浞志蜆I(yè)的相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,，東北地區(qū)承擔(dān)著國家以重工業(yè)優(yōu)先增長為主要特征的“趕超戰(zhàn)略”的主要任務(wù),，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡,，相關(guān)體制扭曲根深蒂固,。在這一背景下,，很多國有企業(yè)缺乏自力更生的能力,。然而,，我們國家采取的是漸進(jìn)式改革,，必須對東北地區(qū)給予轉(zhuǎn)型期的保護(hù)補(bǔ)貼,，不能讓這些缺乏自生能力的國有企業(yè)大規(guī)模破產(chǎn),，只能漸進(jìn)式地創(chuàng)造條件讓其變得有自生能力,。所以,，過去的一些政策主要在補(bǔ)歷史舊賬,。

就其特定的目標(biāo)而言,，我們不能說過去一系列“東北振興”政策沒有效果,。但是從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看,，我認(rèn)為歷史舊賬不能這樣一直補(bǔ)下去,。正如我們在《吉林報(bào)告》中指出的，下一輪東北振興戰(zhàn)略要調(diào)整過去側(cè)重補(bǔ)歷史舊賬的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略思路,，采取更全面的方案，推動?xùn)|北地區(qū)邁入全面振興,、全方位振興,。

創(chuàng)造公平、開放,、自由市場環(huán)境更重要

P：你如何看待目前東北的投資和營商環(huán)境,？

衣：首先,，從絕對意義上講，“投資不過山海關(guān)”的說法現(xiàn)在是不成立的,。近年來每年來東北的境內(nèi)外投資還是很多的（本刊記者注：據(jù)《遼寧日報(bào)》報(bào)道,，2019年遼寧省招商引資實(shí)際到位資金4680億元，同比增長11.5%,，其中實(shí)際到位內(nèi)資增長15.3%,。全年新簽約投資額2000萬元以上項(xiàng)目806個，簽約總額達(dá)9540億元）,。東北科教基礎(chǔ)比較好，是商品糧基地,，礦產(chǎn)資源也豐富,，有一定的資源優(yōu)勢,。但無法否認(rèn),，東北的投資及市場環(huán)境相對于東南沿海城市還有較大差距,，尤其在機(jī)制和體制層面,。

例如,，有的企業(yè)為了響應(yīng)鄉(xiāng)村振興的號召，到一些地區(qū)開發(fā)特色旅游項(xiàng)目,，但在項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，由于一些地方官員干預(yù),，導(dǎo)致項(xiàng)目半途而廢；又比如,，有的企業(yè)經(jīng)地方政府批準(zhǔn)投資了某項(xiàng)目,，但在經(jīng)營中因政策發(fā)生了一些變化，地方政府在執(zhí)行政策時(shí)簡單化,，缺乏對企業(yè)個案的針對性措施，使得一些企業(yè)被突然關(guān)停處理,，遭受損失，對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境造成負(fù)面影響,。

近些年，東三省的政府也逐漸意識到這個問題,，出臺了很多支持和扶持民營企業(yè)的政策。但要從根本上解決問題,，最終還是體制和機(jī)制的問題。對企業(yè)來說,，政府如何創(chuàng)造一個公平,、開放、自由的市場環(huán)境,，會比補(bǔ)貼,、減稅更實(shí)際也更長效。

P：這些年,，各界給“東北振興”開了不少“藥方”,，可為什么“東北藥方”的藥效難以發(fā)揮？是藥的問題，是人的問題,，還是時(shí)間的問題,？

衣：東北問題是長期積累形成的，要解決（它們）,，面臨很多歷史包袱,，包括體制的包袱、資源枯竭的包袱,、老工業(yè)結(jié)構(gòu)的包袱等，很難在一朝一夕改變,。

比如，國企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是東北振興的重要兩塊,。東北的國有經(jīng)濟(jì)占比遠(yuǎn)超全國水平,，且大部分是中央直屬企業(yè),。這些企業(yè)的改革，地方政府往往使不上勁,，更多還是需要從中央的角度來指導(dǎo)。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，也需要和國企打交道,，在推行相關(guān)政策時(shí),，需要和國家有關(guān)部門協(xié)調(diào)行動，這些工作都有一定的困難和挑戰(zhàn),。

比如，東北是我國玉米,、大豆等糧食作物的主要產(chǎn)區(qū),，是中國糧食安全的重要保障,，所以國家一直把東北地區(qū)定位為重要的商品糧基地,。這意味著,，東北不能像南方一些農(nóng)村,，完全走市場化路線，什么賺錢就種植什么,。

又比如,，東北的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一,，存有大量的資源型產(chǎn)業(yè),。近幾年,，國家一直在推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型,，如今更是將“碳達(dá)峰、碳中和”列入今后10年乃至40年國家發(fā)展的重要目標(biāo)之一,。這意味著東北地區(qū)的鋼鐵等重工業(yè)將面臨碳排放強(qiáng)度和碳排放總量的雙控壓力,。如果一些企業(yè)無法順利實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型,，生產(chǎn)經(jīng)營受影響,，就可能繼續(xù)加速勞動力外流,。

東三省要一體化,，要相向而行

P：從“振興東北”到今年“十四五”提出“推動?xùn)|北振興取得新突破”,，你覺得最需要“突破”的是什么,？當(dāng)前要“突破”面臨的主要障礙是什么,？轉(zhuǎn)型的迫切和轉(zhuǎn)型的過程艱難中間有哪些掣肘因素？

付：林毅夫老師是國家“十四五”規(guī)劃專家咨詢委員會副主席,，參與了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的編制,。我也與林老師合作提交了關(guān)于第九篇“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的研究報(bào)告,，供規(guī)劃編制參考。

其中“關(guān)于推動?xùn)|北振興取得新突破”的規(guī)劃,，提到八個需要有新突破的關(guān)鍵點(diǎn)位，分別是：東北需要承擔(dān)“五大安全”的國家責(zé)任,、加快推進(jìn)“四項(xiàng)改革”、東三省的“三個開放布局”,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,、生態(tài)保護(hù),、均衡發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、吸引人才和國內(nèi)區(qū)域合作,。

我覺得這八個點(diǎn)位的“突破”需要注意如下幾點(diǎn)：

首先,，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀,，這八大關(guān)鍵點(diǎn)位應(yīng)該相輔相成,，協(xié)同推進(jìn)。

其次,，“倒彈琵琶”與“因勢利導(dǎo)”要同時(shí)推進(jìn),。“倒彈琵琶”指的是東北承擔(dān)的國家“五大安全”（注：國防安全,、糧食安全,、生態(tài)安全、能源安全,、產(chǎn)業(yè)安全）,，國家會在新形勢下持續(xù)加大對東北戰(zhàn)略安全的支持和布局，東北各地要結(jié)合各自的比較優(yōu)勢,，利用國家布局的溢出效應(yīng),。“因勢利導(dǎo)”指的是東北各地不要顛倒了自己的角色,，不能越俎代庖,，將本地規(guī)劃弄成了國家級規(guī)劃，要緊扣當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢,，求真務(wù)實(shí)地推動當(dāng)?shù)匕l(fā)展,，做好自下而上與自上而下的結(jié)合，不能好高騖遠(yuǎn),。

最后,，東北三省要加強(qiáng)一體化，相向而行,，不能背向發(fā)展,。東北三省要沿著哈大線加快一體化步伐,，同時(shí)融入京津冀,，加快構(gòu)建哈昆經(jīng)濟(jì)走廊（注：直接貫通東北－京津冀－黃河中游－長江中游－西南城市群的經(jīng)濟(jì)走廊，可以囊括及輻射20個省份）,，唯有如此才能形成強(qiáng)有力的東北雙循環(huán)新發(fā)展格局,。